Daniel-Mihail Șandru, Publicitatea politică: transparență și garanții pentru protecția drepturilor fundamentale, Revista română de drept european, nr. 4/2023, p. 86-91
Publicitatea politică: transparență și garanții pentru protecția drepturilor fundamentale
La publicité politique: transparence et garanties pour la protection des droits fondamentaux
Political advertising: transparency and safeguards for the protection of fundamental rights
Daniel-Mihail Șandru*
ABSTRACT
Political advertising is a field that affects not only individual behaviours but also societies as a whole. The use of new technologies, profiling, automated decision processes, access to data are key elements of political advertising. The article discusses the legislative and judicial safeguards for the protection of fundamental rights, at European and Romanian level.
Keywords: political advertising, data protection, fundamental rights, targeted advertising, profiling, Cambridge Analytica
REZUMAT
Publicitatea politică reprezintă un segment care afectează nu doar comportamente individuale dar și societăți în ansamblu. Utilizarea noilor tehnologii, profilarea, procese de decizii automate, accesul la date sunt elemente cheie pentru publicitatea politică. Articolul discută garanțiile pentru protecția drepturilor fundamentale, legislativ și jurisprudențial, la nivel european și, în context, în România.
Cuvinte-cheie: publicitate politică, protecția datelor, drepturi fundamentale, publicitate țintită, profilare, Cambridge Analytica
Contextul tranziției digitale
Contextul cercetării publicității politice în mediul online este subsumată temei respectării drepturilor fundamentale în perioada tranziției digitale[1]. Pentru partidele politice, publicitatea politică este un drept complex care se referă la libertatea de exprimare și dreptul la informare. Partidele se adresează alegătorilor prin modalități clasice sau prin intermediul internetului. În această din urmă situație, se poate distinge între publicitatea prin prezentarea opțiunilor politice, pe site-urile proprii sau afiliate sau prin intermediul publicității online. Publicitatea online a oricărui produs, inclusiv a opțiunilor politice, se realizează prin intermediul unor operatori care profilează comportamentul utilizatorilor pentru ca publicitatea să-și atingă ținta. Publicitatea țintită, comportamentală, în sine, dacă este liber consimțită de către utilizator, nu poate constitui în sine o încălcarea a drepturilor acestuia. Însă, evenimente recente au arătat că operatorii comercializează datele utilizatorilor, iar cumpărătorii acestora au posibilitatea nu numai de a informa, dar și de influența sau manipula comportamentul utilizatorilor. Democrația și regulile statului de drept sunt puse astfel în discuție întrucât utilizatorii platformelor, al internetului în general, nu sunt corect informați cu privire publicitatea politică care li se oferă. Uniunea Europeană încearcă să impună reguli pentru a controla manipularea alegătorilor prin intermediul publicității politice online.
Metodologia cercetării
Articolul discută un proiect de regulament, cu relevanță teoretică și practică pentru dreptul Uniunii Europene, drepturile fundamentale și dreptul constituțional. Este utilizată analiza textului în faza de proiect. Cu toate acestea, relevanță practică este directă, întrucât prin implicarea cunoscătorilor, textul normativ va avea efectele scontate. Analiza proiectului este importantă, întrucât poate face pregătirea pentru punerea în aplicare. Nu în ultimul rând, anul 2024 este un an electoral, la nivel european și în România.
Context european
Desfășurarea alegerilor politice în statele membre, la nivel local ori național, sau pentru alegerea membrilor Parlamentului european nu mai este tributară doar procedurilor din mediul fizic. Concomitent, o bună parte din activitatea politică se desfășoară pe internet, prin site-uri, rețele sociale[2] sau aplicații. Utilizarea internetului de către cetățenii europeni trebuie să se facă cu încredere și în absența unor mesaje nepotrivite (publicitate înșelătoare, fake news, profilare ascunsă etc.). Uniunea Europeană reglementează o bună parte din activitatea instituțiilor, companiilor și cetățenilor care se desfășoară pe internet. Proiectul unor norme juridice care să se adreseze partidelor politice este necesar în contextul adaptării economice, sociale, politice și juridice a Uniunii Europene la era digitală. Doi dintre pilonii Uniunii Europene, care formează strategia actualei Comisii Europene au în vizor transparența activității partidelor politice: „O Europă pregătită pentru era digitală”[3], „O economie în serviciul cetățenilor”[4]. În expunerea de motive a Propunerii de regulament privind transparența și vizarea unui public-țintă în publicitatea politică[5] se face referire directă doar la parte de strategie europeană care vizează democrația[6]. Considerentul (4) face referire la art. 2 TFUE. Un document cu caracter de recomandare care trebuie observat în acest sens este Recomandarea privind rețelele de cooperare în materie electorală, transparența online, protecția împotriva incidentelor de securitate cibernetică și combaterea campaniilor de dezinformare[7]. Comitetul european pentru protecția datelor a elaborat un ghid privind direcționarea pentru adresarea de conținut personalizat către utilizatorii platformelor de comunicare socială[8].
Propunerea Comisiei Europene și procedura
Consultările privind acest proiect au început în 2021[9]. Documentul de evaluare inițială a proiectului a luat în considerare îmbunătățirea cadrului privind protecția datelor atât din perspectiva Regulamentului general privind protecția datelor („RGPD”)[10], cât și din perspectiva Directivei 2016/680[11]. Ultimul aspect nu a mai fost reținut în forma propunerii din 25 noiembrie 2021. Au fost formulate observații, printre care Google, European Publishers Council (Belgia), Association of Commercial Television in Europe (ACT) (Belgia), European Association of Communications Agencies (EACA) (Belgia). Propunerea de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind transparența și vizarea unui public-țintă în publicitatea politică are ca obiect reglementarea activității furnizorilor de servicii de publicitate politică. Cu toate acestea, sunt și alte câteva domenii puternic afectate de această reglementare, cum ar fi operatorii care prelucrează date
Actul inițiat de Comisia Europeană este în procedura de adoptare, fiind în acest moment în așteptarea adoptării de Parlamentul European a unei poziții în primă lectură.
Temeiul juridic al propunerii
Temeiul juridic principal este art. 114 TFUE, articol-umbrelă pentru orice propunere legislativă care are legătură cu piața internă. Iar libertatea serviciilor este un asemenea element. Devine însă interesant cum un element subsecvent, protecția datelor, devine temei juridic al adoptării regulamentului, mai ales că aplicarea art. 16 TFUE atrage și consolidează aplicarea procedurii privind adoptarea unui regulament.
Drepturi fundamentale invocate
Expunerea de motive se fundamentează pe dreptul la protecția datelor cu caracter personal în mai multe puncte. Astfel, încă de la început se arată că persoanele fizice trebuie să fie protejate prin „stabilirea de norme privind utilizarea tehnicilor de vizare a unui public-țintă și de amplificare a impactului unui material publicitar în contextul publicității politice”.
„Aceste norme se vor aplica tuturor operatorilor care utilizează astfel de tehnici de vizare a unui public-țintă și de amplificare a impactului unui material publicitar, nu numai furnizorilor de servicii de publicitate politică.” Aceasta înseamnă că normele respective vizează și platforme, rețele sociale sau aplicații care promovează publicitate politică.
„Se utilizează din ce în ce mai mult date cu caracter personal colectate direct de la persoane sau indirect, cum ar fi datele deduse, atunci când se grupează persoane în funcție de interesele lor presupuse sau derivate din activitatea lor online, în urma creării de profiluri comportamentale sau a altor tehnici de analiză, pentru ca anumiți alegători individuali sau anumite grupuri de alegători sau persoane să fie vizate de mesaje politice și pentru a amplifica impactul acestor mesaje” (considerentul (47)). Un alt punct în care expunerea de motive și considerentul (47) îl au în vedere este prelucrarea datelor personale potrivit actualei legislații, care este o legislație fragmentată. Expunerea de motive se referă la „colectarea” datelor direct de la cetățeni sau „obținute în urma activităților online ale acestora”. În primul rând, nu avem în vedere doar „colectarea” de date, de altfel și expunerea se referă și la alte modalități de prelucrare a datelor. În al doilea rând, datele obținute în urma activității online prin stabilirea unor profiluri comportamentale, sunt în prezent reglementate de dispoziții foarte restrictive, dacă aplicăm art. 22 din Regulamentul general privind protecția datelor, și, în principiu, tot în mod direct, cu consimțământul persoanelor fizice. Concluzia acestui punct este că reglementarea este necesară pentru a se „asigura o protecție suplimentară specifică a datelor cu caracter personal atunci când acestea sunt utilizate în contextul vizării unui anumit public-țintă prin materialele publicitare politice”.
Un alt punct al expunerii de motive se referă la necesitatea aplicării regulamentului nu doar la furnizorii de servicii de publicitate politică, ci la orice operator de date care are legătură cu publicitatea politică. Tot din perspectiva subiecților cărora li se aplică noua reglementare, se subliniază că modifică proiectul Actului legislativ privind serviciile digitale[12], prin faptul că „extinde categoriile de informații care trebuie divulgate în contextul publicității politice, precum și gama furnizorilor de servicii relevanți în cauză”.
Atât expunerea de motive pe care o vom cita în continuare, cât și considerentul (14) al preambulului subliniază importanța protecției datelor. Se reglementează un acces la date privind utilizatorii. „În cazul în care această inițiativă impune platformelor online foarte mari să faciliteze accesul la date al actorilor interesați, astfel de măsuri nu ar urma să prevadă nicio derogare de la acquis-ul UE privind protecția datelor. Numai datele relevante ar trebui să fie puse la dispoziția părților interesate, inclusiv în scopul de a se efectua cercetări cu privire la practicile care afectează dezbaterea democratică și alegerile sau referendumurile”.
Tehnicile de vizare a unui public-țintă și de amplificare a impactului unui material publicitar
Considerentul (33) arată că „serviciile automatizate pot sprijini corelarea profilului unui utilizator al unei interfețe cu conținutul publicitar care îi va fi furnizat, utilizând date cu caracter personal colectate direct de la utilizatorul serviciului și din comportamentul online al utilizatorului, precum și date deduse”[13].
Este important de subliniat că, în privința opțiunilor de legiferare, astfel cum au fost prezentate în expunerea de motive, intervine protecția drepturilor omului, în special protecția datelor. Dintre cele trei variante de opțiuni a fost aleasă cea mai dură variantă în raport cu operatorii de date și cea mai eficace pentru persoanele fizice. „O interdicție necondiționată în materie de vizare a unui public-țintă, pe baza unor categorii speciale de date cu caracter personal, a fost considerată mai eficace și, prin urmare, a fost inclusă în […] propunere”.
Principiul transparenței este amintit în contextul sublinierii necesității unor norme armonizate. Se face trimitere la scandalul „Cambridge Analytica” sau la practicile de amplificare neautentică a anumitor materiale publicitare. Transparența poate creșterea cetățenilor europeni în dezbaterea politică și în procesul electoral[14].
Cod de conduită
„Comisia ar trebui să încurajeze elaborarea de coduri de conduită, astfel cum se menționează la articolul 40 din Regulamentul (UE) 2016/679, pentru a sprijini exercitarea drepturilor persoanelor vizate în acest context.” (considerentul (52)).
Libertatea de exprimare
Expunerea de motive și considerentele (12)-(13) se referă în mod expres la aplicarea unor dispoziții din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene („CDFUE”)[15]. Art. 11 privind libertatea de exprimare este invocat în privința necesității aplicării principiului transparenței. Inițiativa europeană nu interferează cu conținutul pe fond al mesajelor politice. Considerentul (19) subliniază că „opiniile politice exprimate în programele audiovizuale liniare sau publicate în presa scrisă fără plată directă sau remunerație echivalentă nu ar trebui să intre sub incidența prezentului regulament”. Restrângerea dreptului la exprimarea ideilor politice se poate face doar cu respectarea art. 52 CDFUE, cu probarea unui interes legitim, a principiilor generale ale dreptului Uniunii Europene, în special principiul proporționalității (considerentul (31)).
Concluzii
Reglementarea publicității politice pe internet și prin aplicații este un subiect necesar în Uniunea Europeană. Se utilizează un temei juridic larg, respectiv art. 114 TFUE și se face trimitere, din abundență, la necesitatea și legislația protecției datelor. Deși datele sunt esențiale în procesul electoral de publicitate, considerăm că accentul trebuie să cadă pe obligațiile operatorilor, platformelor și realizatorilor de aplicații. Introducerea în legislația secundară a unor obligații pentru acești operatori și sancțiuni coerente și proporționale este de dorit în ecuația regulamentului.
* Daniel-Mihail Șandru este cercetător științific gradul I, coordonatorul Centrului de Studii de Drept European al Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române. Pagina web: www.mihaisandru.ro contact: mihai.sandru@csde.ro Materialul a fost pregătit pentru conferința internațională „Smart Diaspora. Diaspora în învățământ superior, știință, inovare și antreprenoriat”, organizată de Universitatea de Vest din Timișoara (UVT) și Unitatea Executivă pentru Finanțarea Învățământului Superior, a Cercetării, Dezvoltării și Inovării (UEFISCDI), 10-13 aprilie 2023, Timișoara. La 20 noiembrie 2023 au fost verificate sau/și accesate ultima dată trimiterile web.
[1] Daniel-Mihail Șandru, Garanții juridice de protecție a cetățenilor în strategia Uniunii Europene privind societatea digitală, în Studii și cercetări juridice, nr. 4/2023.
[2] Ashutosh A. Bhagwat, The Law of Facebook, UC Davis Law Review 2353, vol. 54, 2021, la https://ssrn.com/abstract=3745983; Philippe R. Dubois, Camille Arteau-Leclerc, Thierry Giasson, Micro-Targeting, Social Media, and Third Party Advertising: Why the Facebook Ad Library Cannot Prevent Threats to Canadian Democracy, Holly Ann Garnett și Michael Pal (ed.), Cyber-threats to Canadian Democracy, McGill-Queens University Press, la https://ssrn.com/abstract=3817971
[3] Elementele strategiei „O Europă pregătită pentru era digitală” sunt disponibile la https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age_ro. Cu privire la strategia de comunicare a Uniunii, a legitimității în social media, în noul mediu hibrid, a se vedea Peter Aagaard, EU Public Legitimation in the Social Media Era: Co-ordinating the Political Communication of the European Commission, în Journal of Common Market Studies, vol. 61, nr. 3/2023, pp. 616-635.
[4] Strategia „O economie în serviciul cetățenilor” este disponibilă la https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/economy-works-people_ro
[5] Propunerea de Regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind transparența și vizarea unui public-țintă în publicitatea politică, COM(2021)731, 2021/0381(COD), Bruxelles, 25 noiembrie 2021. Documentația privind etapele procedurale este disponibilă la https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?lang=fr&reference=2021/0381(COD)
[6] Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor privind Planul de acțiune pentru democrația europeană, COM(2020)790.
[7] Recomandarea Comisiei Europene din 12.9.2018 privind rețelele de cooperare în materie electorală, transparența online, protecția împotriva incidentelor de securitate cibernetică și combaterea campaniilor de dezinformare în contextul alegerilor pentru Parlamentul European. O contribuție a Comisiei Europene la reuniunea liderilor de la Salzburg care se va desfășura în perioada 19-20 septembrie 2018, Bruxelles, C(2018)5949.
[8] Orientările 8/2020 privind direcționarea pentru adresarea de conținut personalizat către utilizatorii platformelor de comunicare socială, vers. 2.0, adoptate la 13 aprilie 2021, disponibile la https://edpb.europa.eu/our-work-tools/our-documents/guidelines/guidelines-82020-targeting-social-media-users_ro
[9] Publicitate politică: îmbunătățirea transparenței, disponibilă la https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12826-Publicitate-politica-imbunatatirea-transparentei_ro
[10] Regulamentul (UE) 2016/679 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și privind libera circulație a acestor date și de abrogare a Directivei 95/46/CE (Regulamentul general privind protecția datelor), JO 2016, L 119, p. 1.
[11] Directiva (UE) 2016/680 a Parlamentului European și a Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecția persoanelor fizice referitor la prelucrarea datelor cu caracter personal de către autoritățile competente în scopul prevenirii, depistării, investigării sau urmăririi penale a infracțiunilor sau al executării pedepselor și privind libera circulație a acestor date și de abrogare a Deciziei-cadru 2008/977/JAI a Consiliului, JO 2016, L 119, p. 89.
[12] Regulamentul (UE) 2022/2065 al Parlamentului European și al Consiliului din 19 octombrie 2022 privind o piață unică pentru serviciile digitale și de modificare a Directivei 2000/31/CE (Regulamentul privind serviciile digitale), JO 2022, L 277, p. 1.
[13] Cu privire la influențarea automată, a se vedea Daniel Susser, Vincent Grimaldi, Measuring Automated Influence: Between Empirical Evidence and Ethical Values, în Proceedings of the 2021 AAAI/ACM Conference on AI, Ethics, and Society, 2021, la https://ssrn.com/abstract=3848919
[14] A se vedea considerentul (48) privind interdicția tehnicilor de vizare a unui public-țintă, respectiv procedura de notificare (considerentul (50)).
[15] Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, JO C 202, 2016, p. 389. Carta are aceeași valoare juridică cu cea a tratatelor (art. 6 alin. (1) TUE). A se vedea și Aleksandra Kuczerawy, Fighting Online Disinformation: Did the EU Code of Practice Forget about Freedom of Expression?, în E. Kużelewska, G. Terzis, D. Trottier și D. Kloza (ed.), Disinformation and Digital Media as a Challenge for Democracy, European Integration and Democracy Series, vol. 6, Intersentia, 2019, la https://ssrn.com/abstract=3453732