Recenzia / Book Review of Elaine Fahey, Practice and Procedure in Preliminary References to Europe: 30 Years of Article 234 EC Caselaw from the Irish Court

Daniel Mihail Sandru, Review of Elaine Fahey, Practice and Procedure in Preliminary References to Europe: 30 Years of Article 234 EC Caselaw from the Irish Court, (April 1, 2011). RRDE – Revista Română de Drept European (Wolters Kluwer Romania), No. 2, pp. 209-212, 2011. Available at SSRN academia.edu

Elaine Fahey,[1] Practice and Procedure in Preliminary References to Europe: 30 Years of Article 234 EC Caselaw from the Irish Court, FirstLaw, 2007, ISBN 978-1-904480-84-6, 152 p. [Bloomsbury Professional][2], RRDE – Revista Română de Drept European (Wolters Kluwer Romania), No. 2, pp. 209-212, 2011. Available at SSRN academia.edu researchgate

Lucrarea a fost prezentată în cadrul Dezbaterii din seria IADUER – „Interpretarea şi aplicarea dreptului Uniunii Europene de către instanţele din România – Respingerea intrebarilor preliminare”, organizată de Centrul de studii de drept european din cadrul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române şi Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, în parteneriat cu Societatea de Ştiinţe Juridice – 23 martie 2011, la Academia Română. Evenimentul a fost reflectat de redacţia JURIDICE.ro – Alexandra Popescu. Mulţumim dnei Elaine Fahey şi Editurii Bloomsbury Professional. DETALII

***

Lucrarea, scrisă de Elaine Fahey, reprezintă o importantă contribuţie, în special pentru cititorii români specializaţi în dreptul Uniunii Europene. Importanţa derivă şi din comparaţie, experienţa Irlandei, deşi nu are un sistem jurisdicţional asemănător celui român, ne poate furniza unele elemente de ajutor în domeniul (studiului) cooperării dintre instanţele naţionale şi Curtea de Justiţie a Uniunii Europene.

Autoarea (alături de Anthony Collins şi James O’Reilly[3]) consideră că domeniul aplicării dreptului Uniunii Europene de către instanţele irlandeze este constituit din trei etape, etape care se regăsesc şi în domeniul trimiterilor preliminare. Analiza cantitativă nu este cea care ne oferă adevăratele răspunsuri la problematica întrebărilor preliminare, într-o eventuală comparaţie; în plus, calitatea întrebărilor depinde de mai mulţi factori (tipuri de litigii, grupurile de lobby şi presiune, atitudinea judecătorilor etc.).

Volumul este divizat în două părţi: prima parte se referă la procedura trimiterilor preliminare în conformitate cu art. 234 CE [actualul art. 267 TFUE] – în acest context fiind analizate ariile juridice în care au fost formulate întrebări, raportul dintre instanţele inferioare şi cele superioare (din Irlanda). Chiar dacă statistic, Irlanda are cele mai puţine întrebări, faţă de alte state membre, aceasta nu presupune că este testul absolut al dialogului dintre instanţele naţionale şi CJUE (p. 5). Partea a doua se referă la locul adevărat pe care îl are întrebarea preliminară în filosofia mecanismului de integrare juridică europeană.

În capitolul 1 se au în vedere diferite statistici referitoare la numărul trimiterilor preliminare în perioada cercetată (1973-2003), cu un total de 44 de întrebări. Autoarea[4] compară numărul de întrebări din Irlanda, cu numărul întrebărilor din alte state, precum şi pe decade.[5]

Capitolul 2 se deschide cu o afirmaţie interesantă: statul irlandez a avut un rol important – din cele 44 de întrebări, 34 au fost formulate de diferite ministere şi entităţi etatice; iar statul este implicat, direct sau indirect, în aproximativ 77% din cauzele studiate. J. Weiler şi R. Dehousse, într-un studiu nepublicat, au demonstrat că aproximativ 80% dintre cauze, la nivelul UE, au legătură cu statul (p. 17). În majoritatea cauzelor, reclamantul a invocat dreptul UE pentru a-şi proteja drepturile sale; cauzele în care pârâtul a invocatul dreptul comunitar/UE sunt rare; în unele cauze instanţa a fost cea care a avut iniţiativa, iar în unele situaţii ambele părţi au fost împotriva trimiterii preliminare.[6] În unele cauze, pârâtul în mod expres a fost împotriva trimiterilor preliminare.[7]

În privinţa materiilor juridice care au făcut obiectul trimiterilor preliminare (capitolul 3) autoarea subliniază că doar două întrebări sunt din domeniul dreptului penal (p. 23). Procedurile administrative au format obiectul pentru 51% dintre întrebările preliminare (statistică care se corelează cu rolul statului sau al entităţilor statale în formularea întrebărilor preliminare). Propriu-zis, agricultura are peste jumătate din întrebările preliminare, libertăţile – 11%, pescuitul – 7%, achiziţiile publice şi aviaţia – 4,5%. Autoarea compară fluctuaţiile dintre domeniile amintite în cele 3 decade cercetate. Tipurile de trimiteri preliminare – majoritare din agricultură şi pescuit (la început exclusiv din aceste domenii) şi apoi din ce în ce mai rare, demonstrează şi dezvoltarea economiei irlandeze. Din cele câteva întrebări din domeniul dreptului muncii, două au avut profunde semnificaţii atât la nivel naţional, dar şi la nivel european.[8] Importanţa cetăţeniei s-a reflectat în trimiteri preliminare din acest domeniu, evidenţiată prin creşterea numărului lor în ultima decadă.

În capitolul al 4-lea, referitor la concurenţa între instanţele naţionale (irlandeze) în materia trimiterilor preliminare, este evidenţiat rolul instanţelor superioare, al Curţii Supreme [Supreme Court] (deşi prima întrebare formulată de Curtea Supremă este din 1983); entităţi asimilate instanţelor (Appeal Commissioners[9]; Labour Court[10]) au efectuat trimiteri preliminare în ultima perioadă de referinţă (1993-2003).

Daca în perioada 1973-1983 nu a fost refuzată nici o trimitere preliminară, în decadele următoare numărul acestora a crescut atât la Înalta Curte [High Court] (3, respectiv 13)[11], cât şi la Curtea Supremă [Supreme Court] (2, respectiv 5). În general, instanţele irlandeze nu au refuzat trimiteri preliminare pentru considerentul că o cauză asemănătoare este înregistrată la CJCE/CJUE sau că o cauză similară a fost trimisă deja (p. 43). Domeniile în care se reflectă refuzul trimiterilor preliminare sunt: dreptul urbanismului – 41% (9 cauze); agricultură şi pescuit – 18%; dreptul muncii şi libertăţile – fiecare câte 9%, şi altele 23%.

În privinţa motivării, foarte puţine instanţe irlandeze au motivat – în mod expres – prin trimitere la cauza CILFIT.[12] În unele cauze s-a avut în vedere şi oportunitatea trimiterii întrebărilor preliminare, respectiv faptul că suma importantă care forma obiectul litigiului; aplicarea dreptului constituţional naţional a fost de asemenea relevantă în refuzul trimiterilor preliminare. Autoarea se întreabă – ce reprezintă acest număr mare de refuzuri în a trimite întrebări preliminare: o reticenţă sau o maturizare a relaţiei dintre instanţele naţionale şi CJUE? Între altele, autoarea menţionează faptul că trei foşti membri ai Curţii de Justiţie sunt judecători ai Curţii Supreme – ceea ce indică o experienţă relevantă fără nici un dubiu (p. 49).

Capitolul 6 pune o problemă referitoare la interpretarea şi aplicarea dreptului UE de către instanţele irlandeze fără a fi trimise întrebări preliminare (p. 51-54). Din cercetarea autoarei rezultă că instanţele superioare irlandeze (High Court şi Supreme Court) au aplicat dreptul CE/UE în mai multe cauze decât trimiteri preliminare – în cazul High Court numărul acestora este chiar aproape dublu.

Instanţele naţionale – cele studiate în capitolul 7 sunt cele superioare – nu au luat în considerare art. 234 CE; astfel, sunt descrise două cauze în care s-a aplicat doctrina actului clar, iar în cauza Masterson/Director of Public Prosecutions[13] instanţa a făcut trimitere la cauza CILFIT.

Curtea Supremă are şi mai puţine cauze în care nu a fost aplicat art. 234 CE, chiar dacă ar fi fost aplicabil paragraful al treilea, care instituie obligaţia pentru instanţa de ultim grad de a trimite întrebarea preliminară (exemplul clasic este considerat cauza Macken/O’Reilly[14]).

În privinţa domeniilor în care instanţele au pronunţat o hotărâre fără a mai realiza o trimitere preliminară (capitolul 8), autoarea subliniază că, pe de o parte, la High Court pe primul loc se află concurenţa (7 cauze), urmată apoi de agricultură (5), dreptul urbanismului (4) şi procedură (4) precum şi alte domenii cu câte o cauză sau două, iar, la Supreme Court domeniile sunt cam aceleaşi (excepţia notabilă fiind urbanismul) – agricultură (3), pescuit (2), conflict de legi (2) şi alte domenii.

În capitolul 9, autoarea realizează o metodologie comparativă pornind de la fundamentele economice/comerciale ale domeniilor din care sunt formulate întrebările preliminare şi este pusă în discuţie acurateţea unor asemenea date statistice (Alec Stone Sweet şi Thomas L. Brunell[15]; Schepel şi Blankenburg,[16] Golub[17]) precum şi a concluziilor acestora. Autoarea, consideră, în mod realist, că asemenea date statistice sunt puţin relevante, întrucât există o mulţime de factori care sunt greu de cuantificat şi valorizat în termeni absoluţi, cum ar fi cultura juridică diferită a statelor membre – p. 69 – (sunt analizate diverse comparaţii, care ţin seama de PIB, de numărul de locuitori, rolul străinilor în trimiterile preliminare, gradul de transpunere a legislaţiei UE).

Analiza jurisprudenţei referitoare la funcţionarea art. 234 paragraful al treilea CE (în prezent art. 267 paragraful al treilea TFUE), din perspectiva instanţelor irlandeze, porneşte de la premisa stabilită prin jurisprudenţa istorică a CJUE[18] şi de (relativ) recenta hotărâre referitoare la aplicarea principiului cooperării loiale.[19]

Ultimele două capitole privesc procedura trimiterii preliminare din perspectiva contextului în care acestea apar – respectiv rolul dreptului constituţional[20] precum şi al grupurilor de influenţă şi lobby.[21]

Partea a doua a volumului, mai sistematică decât partea întâi, analizează din punctul de vedere al ştiinţelor sociale întrebarea preliminară, autoarea întrebându-se încă din titlu dacă mecanismul este bine înţeles. Analiza se realizează în contextul studiilor lui K. Alter[22], punându-se accentul pe situaţia din Irlanda – acceptarea încă de la început a supremaţiei dreptului comunitar/UE, rolul de al doilea părinte pe care şi l-a arogat instanţa supremă (p. 118); partea a doua se referă la studiile lui Anne-Marie Burley şi Walter Mattli[23] care au considerat că art. 267 TFUE au creat un cadru pentru legăturile de cooperare care se stabilesc între Curtea de Justiţie şi instanţele naţionale. În continuare, studiul se pliază pe teoriile lui Rasmussen[24] (p. 124 şi urm) referitoare la activismul judiciar. Partea a doua sintetizează principalele teorii politice şi le integrează spaţiului judiciar irlandez.

Concluzia autoarei este că din experienţa irlandeză integrarea juridică europeană nu este condusă exclusiv de către procedura trimiterilor preliminare. Cu unele excepţii,[25] nu se poate constata existenţa unei concurenţe între instanţele irlandeze, iar importanţa generală a procedurii art. 267 TFUE este dincolo de orice îndoială – aceasta a fost un element semnificativ, dar nu central al integrării acquis-ului în sistemul irlandez de drept.

Importanţa experienţei irlandeze pentru publicul din România, pentru cititorii din mediul academic şi pentru profesionişti nu este doar de documentare. De departe, nu vor găsi nici soluţii pentru problemele actuale şi persistente ale instanţelor noastre (clauzele abuzive, „taxa auto”), dar vor găsi optimizări ale perspectivelor procedurale şi procesuale. Cartea este un important punct de reper în domeniul cooperării dintre instanţele naţionale şi Curtea de Justiţie, reper care înglobează o experienţă semnificativă în ani (30) şi poate nu atât de bogată calitativ (44 de întrebări preliminare) – poate şi cu gândul la adagiul latinesc non multum sed multa. Judecătorii din România vor găsi modalităţi de abordare şi subiecte de reflecţie cu privire la trimiterea preliminară: uneori trebuie găsită calea de aur în materia trimiterii: interpretare versus amânarea soluţionării litigiului etc. Avocaţii, în special, sunt principalii beneficiari ai unei astfel de lucrări monografice, pentru că aceştia sunt purtătorii mesajului eventualelor grupuri de presiune sau lobby, aceştia pot, prin practică, influenţa în mod direct comportamentul instanţelor şi, nu în ultimul rând, prin puterea exemplului.

Mihai Şandru

[1] Autoarea este Max Weber Fellow, 2009-2010, Visiting Max Weber Fellow, 2010-2011 la Institutul Universitar European (European University Institute). Detalii:

[2] http://www.bloomsburyprofessional.com/1275/Bloomsbury-Professional-Practice–Procedure-in-Preliminary-References-to-Europe–30-Years-from-Irish-Courts.html

[3] The Application of Community Law in Ireland 1973-1989, CML Rev, vol. 27, 1990, p. 315.

[4] Pană în prezent (martie 2011), din România au fost trimise 22 de întrebări preliminare.

[5] Statistic, de exemplu, Austria are în câţiva ani – din 1995 (anul în care a devenit stat membru), mai multe întrebări preliminare decât Irlanda, dar aproape dublu faţă de Danemarca (care a aderat în 1973).

[6] Autoarea citează: J. Weiler, R. Dehousse, „Primus Inter Pares, The European Court and National Courts: Thirty Years of Cooperation” (The Florence 177 Project, ianuarie, 1992, studiu nepublicat); cauzele conexate C-87/90 şi C-89/90, hotărârea din 11 iulie 1991, Verholen şi alţii/Sociale Verzekeringsbank Amsterdam, Rec. 1991 p. I-3757.

[7] Cauza C-72/83, hotărârea din 10 iulie 1984, Campus Oil, Rec. 1984 p. 2727; cauza 177/78, hotărârea din 26 iunie 1979, Pigs and Bacon Commission, Rec. 1979 p. 2161.

[8] Cauza C-157/86, hotărârea din 4 februarie 1988, Murphy/An Bord Telecom Eireann, Rec. 1988 p. 673; C-243/95, hotărârea din 17 iunie 1998, Hill şi Stapleton/The Revenue Commissioners şi Department of Finance, Rec. 1998 p. I-3739.

[9] Detalii la: http://www.appealcommissioners.ie [ultima consultare la data de 23.03.2011].

[10] Detalii la http://www.labourcourt.ie/labour/labour.nsf/LookupPageLink/HomeAnnualReport [ultima consultare la data de 23.03.2011].

[11] Pentru o sinteză a sistemului judiciar irlandez, a se vedea http://www.courts.ie/supremecourt/sclibrary3.nsf/0/D5F78352A387D74480257315005A419E?opendocument&l=en – unde este inserată şi o diagramă [ultima consultare la data de 23.03.2011].

[12] Cauza 283/81, hotărârea din 6 octombrie 1982, CILFIT/Ministero della Sanità, ECR 1982 p. 3415.

[13] [2002] 3 I.R. 193.

[14] [1979] I.L.R.M. 79.

[15] Alec Stone Sweet, Thomas L. Brunell, The European Court and the National Courts: A Statistical Analysis of Preliminary References 1961-1995 (Jean Monnet Working Paper, No. 14/1997), disponibil la http://centers.law.nyu.edu/jeanmonnet/papers/index.html [consultat ultima dată la 25 martie 2011].

[16] Harm Schepel, Erhard Blankenburg, Mobilizing the European Court of Justice, în G. de Burca, J.H.H. Weiler, The European Court of Justice, Oxford University Press, Oxford, 2001, p. 31.

[17] Jonathan Golub, Modelling Judicial Dialogue in the European Community: the Quantitative Basis of Preliminary References to the ECJ (EUI Robert Schumann Centre Working Paper No. 58/96), p. 16.

[18] Cauza 107/76, hotărârea din 24 mai 1977, Hoffmann-La Roche/Centrafarm, ECR 1977 p. 957, pct. 5: „în cadrul articolului [234 CE], care urmăreşte să asigure că dreptul comunitar este interpretat şi aplicat în mod uniform în toate statele membre, paragraful al treilea are ca scop în special prevenirea stabilirii într-un stat membru oarecare a unei jurisprudenţe naţionale care nu este conformă cu normele dreptului comunitar”.

[19] Cauza C-453/00, hotărârea din 13 ianuarie 2004, Kühne & Heitz, ECR 2004 p. I-837.

[20] Cauza Campus Oil/Minister for Industry and Energy [1983], I.R. 82, citată de E. Fahey la p. 99-100.

[21] Pornind de la numărul obiectiv de întrebări preliminare în care a fost implicat Ministerul Agriculturii (11), autoarea arată că exista o conexiune directă între organizarea fermierilor şi legislaţia Uniunii care îi privea în mod direct.

[22] K. Alter, The European Court’s Power, în West European Politics, 1996, vol. 19, p. 48. A se vedea în R.R.D.E. nr. 4/2010: Karen J. Alter, Puterea politică a Curţii Europene in timp şi spaţiu, p. 86-98, precum şi recenzia lui Mihai Banu (Karen J. Alter, The European Court’s Political Power. Selected Essays) publicată în RRDE nr. 1/2011 (p. 150-162).

[23] Anne-Marie Burley, Walter Mattli, Europe before the Court: A Political Theory of Legal Integration, în International Organization, Winter vol. 47, 1993.